Kedaulatan Rakyat di Tengah Kuasa Partai

Demokrasi Tidak Cukup Hanya dengan Pemilu

Ada kegelisahan yang layak kita renungkan: siapapun yang memimpin negeri ini, Indonesia tidak akan banyak berubah selama kedaulatan rakyat terlalu jauh berada di bawah kendali partai politik. Kalimat itu memang terdengar keras. Namun, daripada buru-buru menolaknya, lebih baik kita mengajukan pertanyaan yang lebih mendasar: setelah rakyat mencoblos dan pemilu selesai, sebenarnya siapa yang memegang kendali atas kekuasaan?

Kita sering menganggap demokrasi selesai ketika pemilu berakhir. Rakyat datang ke TPS, memilih presiden dan wakil rakyat, suara dihitung, pemenang ditetapkan, lalu pemerintahan berjalan. Padahal, justru setelah pemilu selesai, demokrasi memasuki fase yang tidak kalah penting. Siapa yang menentukan calon sebelum rakyat memilih? Siapa yang mengatur arah partai? Dari mana biaya politik berasal? Kepada siapa seorang anggota parlemen merasa paling bertanggung jawab: kepada rakyat yang memilihnya atau kepada elite partai yang menentukan perjalanan politiknya?

Pertanyaan-pertanyaan itu membawa kita pada persoalan yang lebih dalam. Demokrasi elektoral belum tentu sama dengan kedaulatan rakyat yang substantif. Rakyat memang memilih, tetapi pilihan yang tersedia bagi rakyat sering kali telah melalui proses penyaringan yang panjang sebelum sampai ke bilik suara. Karena itu, persoalan demokrasi Indonesia tidak cukup dijawab dengan pertanyaan siapa yang menang dalam pemilu. Kita juga harus bertanya siapa yang mengendalikan proses politik sebelum dan sesudah pemilu.

Partai Politik dan Kekuasaan

Partai politik tentu bukan musuh demokrasi. Dalam negara modern, partai dibutuhkan untuk menghimpun aspirasi, menyiapkan kader, menyusun program dan mengorganisasi perebutan kekuasaan melalui cara-cara konstitusional. Tanpa partai, demokrasi justru dapat kehilangan saluran yang memungkinkan kepentingan masyarakat diterjemahkan menjadi kebijakan negara.

Masalah muncul ketika partai yang semestinya menjadi jembatan antara rakyat dan kekuasaan berubah menjadi pintu yang menentukan siapa yang boleh melewati jalan menuju kekuasaan. Hubungan idealnya adalah rakyat memberikan mandat melalui partai untuk mengelola negara. Namun ketika keputusan politik terlalu terkonsentrasi di tangan elite, hubungan itu dapat berbalik: elite mengendalikan partai, partai mengendalikan akses menuju kekuasaan, lalu rakyat hanya diminta memilih dari pilihan yang sudah tersedia.

Ilmuwan politik Marcus Mietzner telah mengingatkan mengenai persoalan eksklusivisme sistem kepartaian, personalisasi politik dan melemahnya demokrasi internal partai di Indonesia. Ini penting karena kualitas demokrasi tidak hanya ditentukan oleh apa yang dilakukan partai ketika berhadapan dengan rakyat, tetapi juga oleh bagaimana demokrasi berjalan di dalam tubuh partai itu sendiri. Partai yang meminta rakyat mempercayakan negara kepadanya seharusnya terlebih dahulu mampu memberikan ruang yang sehat bagi anggota untuk berbeda pendapat, mengkritik dan memilih kepemimpinan.

Persoalan lain muncul setelah pemilu, ketika batas antara pemerintah dan oposisi menjadi kabur. Dan Slater, dalam kajiannya mengenai politik Indonesia, menggunakan istilah party cartelization untuk menjelaskan kecenderungan berbagi kekuasaan secara luas antarpartai. Partai yang semula berhadapan dalam pemilu dapat bergabung ke dalam pemerintahan melalui negosiasi politik. Koalisi tentu bukan sesuatu yang salah, tetapi ketika hampir semua kekuatan politik mempunyai insentif untuk masuk pemerintahan, fungsi oposisi dapat melemah.

Di sinilah persoalan akuntabilitas muncul. Dalam demokrasi yang sehat, pemerintah menjalankan kekuasaan sementara oposisi mengawasi dan menawarkan alternatif. Jika pemerintah berhasil, rakyat dapat mempertahankannya. Jika gagal, rakyat memiliki pilihan untuk menggantinya. Namun apabila partai yang kalah pemilu segera mendapatkan tempat dalam pemerintahan, garis antara pemenang dan pihak yang kalah menjadi tidak jelas. Rakyat akhirnya dapat kesulitan menjawab pertanyaan sederhana: siapa yang harus dihukum ketika pemerintah gagal?

Belajar dari Negara Lain

Tidak ada sistem politik yang sempurna. Karena itu Indonesia tidak perlu menyalin Amerika Serikat, Inggris, India, Jepang ataupun negara-negara Eropa. Tetapi pengalaman mereka dapat membantu kita melihat apa yang selama ini kurang dalam sistem kita.

Amerika Serikat, misalnya, memberikan pelajaran tentang pentingnya keterlibatan pemilih dalam proses pencalonan melalui sistem primary. Pemilih mempunyai kesempatan ikut menentukan kandidat yang akan mewakili partai. Prinsip ini menarik bagi Indonesia karena demokrasi seharusnya tidak hanya memberi rakyat kesempatan memilih pada tahap akhir, tetapi juga memberi pengaruh pada siapa yang menjadi pilihan itu sendiri. Namun Amerika juga memperlihatkan risiko lain: politik dapat terkonsentrasi pada dua kekuatan besar dan polarisasi menjadi sangat tajam.

Inggris memberikan pelajaran mengenai pentingnya hubungan antara wakil dan konstituen. Sistem distrik membuat anggota parlemen memiliki wilayah pemilih yang jelas dan harus mempertanggungjawabkan pekerjaannya kepada masyarakat di wilayah tersebut. Tetapi sistem first-past-the-post juga memiliki kelemahan karena perolehan kursi tidak selalu sebanding dengan perolehan suara secara nasional. Artinya, hubungan wakil dengan rakyat memang penting, tetapi sistem representasi juga harus menjaga agar suara masyarakat tidak hilang begitu saja.

India memberikan pelajaran yang berbeda. Banyaknya partai dan kuatnya partai regional memberi masyarakat pilihan politik yang luas. Namun pluralitas partai tidak otomatis menghasilkan demokrasi yang sehat. Politik identitas, patronase, uang dan personalisasi kekuasaan tetap dapat berkembang. Jepang juga menunjukkan bahwa dominasi satu partai tidak otomatis berarti demokrasi telah mati selama kompetisi tetap terbuka, oposisi dapat tumbuh dan pergantian kekuasaan masih mungkin terjadi. Dari sini kita belajar bahwa jumlah partai maupun dominasi satu partai bukan satu-satunya ukuran kualitas demokrasi.

Jerman memberikan pelajaran yang menarik melalui sistem dua suara. Pemilih memilih kandidat di daerah sekaligus memberikan suara kepada partai. Sistem ini berusaha menggabungkan hubungan personal antara wakil dan rakyat dengan representasi politik berdasarkan kekuatan partai. Indonesia tidak harus menyalin sistem tersebut, tetapi gagasannya layak dipertimbangkan: rakyat seharusnya memiliki ruang untuk memilih orang sekaligus menentukan arah politik yang mereka dukung.

Mengubah Cara Kerja Politik Indonesia

Lalu apakah Indonesia harus meninggalkan sistem presidensial? Tidak harus. Pemilihan presiden secara langsung tetap mempunyai nilai penting karena memberikan mandat nasional yang jelas kepada kepala pemerintahan. Persoalan yang perlu dibenahi justru hubungan antara presiden, partai dan DPR setelah pemilu.

Presiden memang membutuhkan dukungan parlemen. Tetapi dukungan tersebut tidak harus selalu dibangun melalui pembagian jabatan. Kita perlu menggeser budaya politik dari koalisi jabatan menuju koalisi kebijakan. Partai dapat mendukung pemerintah dalam satu kebijakan dan menolaknya dalam kebijakan lain. Perbedaan seperti itu bukan kegagalan demokrasi. Justru di situlah demokrasi bekerja.

DPR juga harus kembali menjadi parlemen yang menjalankan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan. DPR tidak boleh menjadi perpanjangan tangan pemerintah hanya karena sebagian besar partai berada dalam koalisi. Pemerintah membutuhkan dukungan parlemen, tetapi parlemen juga membutuhkan kebebasan untuk mengawasi pemerintah. Hubungan keduanya seharusnya bukan hubungan atasan dan bawahan, melainkan hubungan antar-lembaga yang saling mengimbangi.

Hal yang sama berlaku bagi oposisi. Oposisi bukan musuh pemerintah. Oposisi adalah bagian dari demokrasi. Partai yang kalah pemilu tetap memiliki mandat untuk mengawasi, mengkritik dan menawarkan alternatif. Karena itu oposisi perlu memiliki ruang dan hak institusional yang memadai agar mampu menjalankan fungsi tersebut. Dengan oposisi yang kuat, masyarakat mempunyai pilihan yang jelas ketika pemilu berikutnya tiba.

Persoalan lain yang tidak boleh diabaikan adalah uang. Politik membutuhkan biaya, tetapi ketika biaya politik terlalu mahal, partai dan kandidat dapat menjadi sangat bergantung kepada pemodal. Pada titik itu, kedaulatan rakyat berhadapan dengan kekuatan ekonomi. Karena itu pendanaan politik harus lebih transparan, sumber dana harus dapat diketahui publik, audit harus diperkuat dan batas sumbangan harus jelas. Pendanaan publik bagi partai juga layak dipikirkan dengan mekanisme pertanggungjawaban yang ketat, agar partai tidak terlalu bergantung kepada segelintir orang yang memiliki kekuatan finansial.

Kita Tidak Membutuhkan Pemimpin Sempurna

Pada akhirnya, kita perlu mengubah cara berpikir tentang politik. Kita terlalu sering berharap akan muncul seorang pemimpin yang mampu menyelesaikan semua masalah. Padahal demokrasi tidak boleh bergantung kepada keberuntungan menemukan manusia sempurna. Pemimpin bisa salah, partai bisa menyimpang, pejabat bisa menyalahgunakan kekuasaan dan pemodal bisa mencoba membeli pengaruh.

Karena itu sistem demokrasi harus dibangun dengan kesadaran bahwa kekuasaan selalu membutuhkan batas. Presiden membutuhkan DPR. DPR membutuhkan oposisi. Pemerintah membutuhkan kritik. Partai membutuhkan anggota. Dan seluruh kekuasaan membutuhkan rakyat. Demokrasi yang sehat bukan demokrasi yang menganggap semua orang baik, melainkan demokrasi yang mempunyai mekanisme untuk mencegah orang yang memiliki kekuasaan menjadi terlalu kuat.

Maka pernyataan bahwa “kedaulatan rakyat dibegal oleh partai politik” sebaiknya tidak berhenti sebagai slogan. Pertanyaan yang lebih penting adalah bagaimana memastikan partai tetap menjadi alat kedaulatan rakyat dan tidak berubah menjadi pemilik kedaulatan itu sendiri.

Jawabannya bukan membubarkan partai dan bukan pula mencari seorang pemimpin penyelamat. Yang dibutuhkan adalah pembenahan sistem: pencalonan yang lebih terbuka, demokrasi internal partai yang lebih sehat, pendanaan politik yang transparan, hubungan wakil dengan konstituen yang lebih kuat, DPR yang benar-benar menjalankan fungsi pengawasan dan oposisi yang memiliki ruang untuk bekerja.

Dengan begitu, rakyat tidak hanya mempunyai hak untuk memilih. Rakyat juga mempunyai kemampuan untuk mengawasi dan mengganti.

Sebab demokrasi bukan sekadar hak rakyat memilih penguasa. Demokrasi adalah kemampuan rakyat memastikan bahwa penguasa tidak pernah menjadi pemilik negeri.

Partai adalah alat, bukan pemilik rakyat. Pemerintah adalah pelaksana mandat, bukan pemilik kekuasaan. DPR adalah wakil rakyat, bukan perpanjangan pemerintah. Dan rakyat bukan sekadar pemilih yang datang setiap lima tahun.

Rakyat adalah sumber legitimasi kekuasaan.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan demokrasi bukan hanya siapa yang memenangkan pemilu. Ukuran yang lebih penting adalah: setelah pemilu selesai, apakah rakyat masih memegang kendali atas mereka yang telah dipilihnya?

Di situlah kedaulatan rakyat benar-benar diuji.